上海市虹口区居家养老经验

在居家养老方面，上海、北京等大城市财政资金充裕，管理人员眼光高，所做的工作，对其地区具有一定的指导意义。

下文，是上海市虹口区的居家养老工作经验。

主要工作之一，政府采购公共服务发放给老人（居家养老服务中心印制养老券，政府采购，发放给老人，服务人员上门服务后，老人支付养老券。）

工作之二：资助养老机构

上海市虹口区民政局通过政府为困难独居老人购买服务和举办社会养老机构给予资助的方式，努力构建以居家养老为基础，以小区服务为依托，以机构养老为补充的养老模式，稳步推进养老服务社会化体系建设。

在政府购买民间组织服务中，虹口区主要抓住为老服务和发挥民间组织作用，将政府购买服务的工作落到实处。主要做法是：

一、搭建平台，在强化管理服务上下工夫

一是建立了政府购买民间组织服务的载体——民办非企业单位性质的居家养老服务指导中心。对全区居家养老服务工作进行宏观调控、政策指导，负责全区居家养老服务工作的具体指导、服务审批、监控、评估。居家养老服务工作具体、复杂，细小、琐碎，牵涉到调查摸底、政策宣传、资源调配、服务申请的受理、评估、审批、组织培训、数据统计、服务质量监督、服务券、服务补贴发放、经费结算等大量事务性工作。如由政府部门组织落实，势必增加政府的具体事务，也给街道机关增加压力，各街道至少需配备3至4人才能承担管理工作，全区10个街道，就要有30至40个管理人员。随着服务对象、服务人员的增加，可能还需要增加更多的管理人员。

虹口区在实践中坚持“政府支持、民间组织运作、实体服务”的运作机制，并十分注意工作的针对性、实效性和可操作性。一方面通过政府强有力的政策指导，建立一套居家养老的质量监管、评估、职业培训、经费补贴等体系，不断规范居家养老服务工作；另一方面，强调发挥民间组织的作用，将一些事务性的工作交有关民间组织办理，使其在社会化运作中发挥壮大。

建立民间组织既符合市政府关于民政部门主要负责制定政策、宏观调控的方向，也为加强对民间组织的监督、管理提供了良好的空间。作为独立承担法律责任的居家养老服务指导中心是一个独立的民间组织实体，它将在民政部门的政策规定下开展工作，承担全区居家养老服务工作的具体事务。使原来由政府部门操作的具体事务有了可靠的载体。既减轻了政府人手紧张、事务繁多的压力，也使民间组织发展有了实在的内容。同时将原来分散到各街道管理的服务员招聘、合同签订、工资奖金发放、社保基金缴纳等内部管理事务，集中由区居家养老服务指导中心13位同志管理，也可以形成规模效应，仅这一项就为街道节约人力30多人，得到了街道的好评。

为了扶持区居家养老服务指导中心发展，虹口区在其创办之初，给予了大力支持，抽调机关人员帮助进行筹备，并从社会上招聘了部分热心小区养老工作的志愿者；同时落实办公场地和办公经费，配备必需的办公设施，还向区财政申请落实了近700万元的服务补贴资金，保证民间组织能正常运转。

二是坚持与促进再就业相结合，提高政府购买民间组织服务的经费使用效益。  为提高政府资金的使用效益，在区劳动和财政等部门的配合下，民政局出台了一系列扶持优惠政策，鼓励从失业、协保人员尤其是享受低保政策中的上述人员中招募服务员。虹口区居家养老服务指导中心在对全区的居家养老服务工作进行管理、指导的同时，将工作的触角延伸到各街道，在街道组建非正规就业组织形式的小区助老服务社，并会同劳动部门公开招聘服务人员，吸纳失业、协保等人员组建服务队伍，承担有关服务项目，为老年人提供专业服务。全区招募了一支1900余人的居家养老护理员队伍（其中失业、协保、下岗人员占50%以上）。并先后举办了10期居家养老护理员培训班，近700名服务员接受了培训。

三是理顺机制，健全制度，让政府购买服务的经费切实体现在为老服务上。
（一）建立各项内部管理制度。如受理老人申请制度、服务员登记制度、签定服务协议制度、服务员职业道德守则、服务员招聘、培训制度、服务质量跟踪信息回馈制度以及助老服务证管理办法等，并已将服务对象、服务员及各类办事程序、经费使用结算等信息输入计算机，实施规范管理。

（二）建立“四表”“一卡”、“一券”管理制度。“四表”是：服务老人申请表、服务员登记表、补贴资金使用统计表、服务员考勤表；“一卡”是对每位老人及配对的服务员都建立了小白卡，以便随时掌握变动情况；“一券”是居家养老服务券，该券一式二联，服务对象和服务员各持一联，由服务员连同考勤卡一并交由中心定期收回。

（三）设立独立财务，强化了对居家养老服务补贴资金的管理。由区居家养老服务指导中心直接承担居家养老服务补贴的发放，民政局严格按审批程序下拨经费，大大减少资金的周转环节，提高了效率和对资金的监管力度。

（四）建立居家养老服务员服务质量回访制度，不断提高服务质量。从去年底开始，虹口区已建立了由区居家养老服务指导中心联络员、街道助老服务社人员和居委会干部组成的助老服务员服务质量回访制度，每月对大约300余户（约占总数的10%左右）被服务的老年人家庭进行回访，及时了解服务员的服务情况及老人的需求，回馈给服务员，发现问题及时处理，以不断提升服务质量。

（五）强化对服务机构的考核评审制度。民政部门是居家养老服务的主管部门，理应负责对服务机构评估和年审，同时负责居家养老政策说明，资金拨付，调查研究和综合协调，坚持从服务业绩、服务态度、服务质量、队伍素质和管理制度等方面全面考核评估服务机构的社会效益和经济效益，使其健康、有序、规范地发展。
四是积极组织岗位培训，提高服务人员综合素质，将政府的关心真正送到老人的心坎上。

政府购买公共服务不仅能节约资金，提高工作效率，而且有利于促进小区和谐。从潜在的效益来看，在政府引导下，还有利于刺激社会养老的需求，展现潜在的就业空间和养老服务的产业前景。从社会效益来看，由于政府购买服务提供的不仅是物质性服务，更在于精神、情感方面的“亲情化”服务；上门服务由过去单一的家政服务，转化为类似邻居间带有感情的照顾，久而久之，服务者与被服务者之间形成一种亲和关系。这些都超出了养老问题本身，成为社会、人居和谐的重要部分。

二、领导重视，在认识上不断深化

近年来，区委、区政府从解决涉及老人切身利益的现实问题入手，将养老服务社会化事业纳入全区经济社会发展“十一五”总体规划，作了一些积极的工作。

一是成立了工作班子。区政府成立了以分管副区长为组长、有关职能部门领导和街道分管领导参加的工作领导小组，各街道也健全了领导机构，加强了组织领导，为搞好民间组织社会化养老服务提供了有力保障。

二是制定了实施方案。区政府常务会议，专门听取民政局的汇报，分析面临的形势，弄清群众的需求，找准薄弱环节，制定了《虹口区老龄事业发展十一五规划》，提出了养老服务体系建设的具体目标。

三是加大了经费投入。在财力比较紧张的情况下，投资数千万元，引进和支持社会力量举办养老机构。财政列支1000余万元，招聘社会下岗失业、协保人员参加为老服务队伍，为“三无”等特困独居老人购买居家养老服务和资助社会力量兴办福利机构。

四是进行了广泛动员。区政府组织各街道分管领导召开会议，区政府领导作了动员讲话，提出了“八个一”的具体要求，即：明确一个责任人、拿出一套工作方案、建立一套管理制度、开展一次摸底调查、建立一个民间组织、组建一支服务队伍、确定一支监督队伍、组织一次全面的检查。全区10个街道分别制定了具体实施细则，明确了完成任务的工作步骤和时间要求。五是加强了工作指导。区领导和民政局的同志经常深入基层调研，检查指导工作，多次听取街道、小区的意见，及时发现问题，解决问题，确保了养老服务社会化体系建设工作的落实。

三、规范运作，在购买服务政策扶持上求创新

根据市政府的要求和区政府的《实施方案》，区民政局制定了《关于开展居家养老服务工作的实施意见》和《关于资助社会力量兴办社会福利机构的实施意见》，使养老服务社会化工作逐步走向规范化、制度化。

一是重点服务困难独居老人。通过政府购买服务的方式为“三无”老人，每人每月提供200元的送时服务；为60-80周岁低保独居无子女且生活不能自理的老人，每人每月提供150元的送时服务；为80周岁以上低收入（月人均收入480元以下）独居老人，每人每年提供360小时的送时服务。同时还为60周岁以上有经济能力的独居、空巢老人提供低价有偿服务。对长寿老人实行长寿津贴，100岁以上老人每人每月补贴100元。政府购买送时服务，由财政将资金拨到区民政局，区民政局再根据居家养老服务指导中心调查结果直接拨到承担服务的人员手中，服务结果由居家养老服务指导中心根据服务对象的回馈进行评比考核。依照《虹口区居家养老服务质量评估表》上门征询老人对服务的满意度。

二是突出做好三类资助。积极鼓励社会力量兴办福利机构，对社会力量新办的福利机构，除市民政局给予补贴5000元之外，区政府再一次性给予每张床位5000元的资金扶持；对已建的民办养老机构如进行提升挡次改造，也给予一定的资金扶持。去年以来，支持凉城等街道建起了一个拥有400多张床位的民间养老机构，帮助新港街道等养老机构改造扩建养老院，新增床位80多张，共资助资金100多万元，为社会力量兴办养老服务事业提供了有力支持。

三是注重搞好典型引路。区民政局组织全区各街道办观摩学习了居家养老指导服务中心、小区居家养老服务站组建情况和服务队伍建设情况，以及开展为老服务的做法。区民政局制定了《关于进一步深化居家养老服务工作的实施方案》和《关于本区开展小区助老服务社项目实施意见的通知》，制作了《居家养老服务流程图》等操作表格，明确了申请审批程序，加强了经费使用的监管，实行了“五统一”：即统一服务协议、统一服务规范、统一服务承诺、统一工作日记、统一信息回馈，为全区为老服务工作的规范化运作提供了制度保障。

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